As negociações que poderiam ter encerrado a guerra na Ucrânia

Artigo de Samuel Charap e Sergey Radchenko

Na madrugada de 24 de fevereiro de 2022, a força aérea russa atingiu alvos em toda a Ucrânia. Ao mesmo tempo, a infantaria e os blindados de Moscou invadiram o país vindos do norte, do leste e do sul. Nos dias que se seguiram, os russos tentaram cercar Kiev.

Estes foram os primeiros dias e semanas de uma invasão que poderia muito bem ter resultado na derrota e subjugação da Ucrânia pela Rússia. Em retrospecto, parece quase milagroso que isso não tenha acontecido.

O que aconteceu no campo de batalha é relativamente bem compreendido. O que é menos compreendido é a intensa diplomacia simultânea envolvendo Moscou, Kiev e uma série de outros intervenientes, que poderia ter resultado num acordo poucas semanas após o início da guerra.

No final de Março de 2022, uma série de reuniões presenciais na Bielorrússia e na Turquia e compromissos virtuais através de videoconferência produziram o chamado Comunicado de Istambul, que descreveu um acordo-quadro. Os negociadores ucranianos e russos começaram então a trabalhar no texto de um tratado, fazendo progressos substanciais rumo a um acordo. Mas em maio as negociações foram interrompidas. A guerra continuou e desde então custou dezenas de milhares de vidas em ambos os lados.

O que aconteceu? Quão perto as partes estiveram de acabar com a guerra? E por que eles nunca finalizaram um acordo?

Para esclarecer este episódio muitas vezes esquecido mas crítico da guerra, examinámos projectos de acordos trocados entre os dois lados, alguns detalhes dos quais não foram relatados anteriormente. Também conduzimos entrevistas com vários participantes nas conversações, bem como com funcionários que trabalhavam em importantes governos ocidentais, aos quais concedemos anonimato para discutir assuntos sensíveis. E revisámos numerosas entrevistas e declarações contemporâneas e mais recentes de responsáveis ​​ucranianos e russos que estavam em serviço das conversações. A maioria deles está disponível no YouTube, mas não está em inglês e, portanto, não é amplamente conhecido no Ocidente. Finalmente, examinámos a cronologia dos acontecimentos desde o início da invasão até o final de Maio, quando as conversações foram interrompidas. Quando juntamos todas estas peças, o que descobrimos é surpreendente – e poderá ter implicações significativas para futuros esforços diplomáticos para acabar com a guerra.

No meio da agressão sem precedentes de Moscou, os russos e os ucranianos quase finalizaram um acordo.

Alguns observadores e funcionários (incluindo, principalmente, o presidente russo Vladimir Putin ) afirmaram que havia um acordo sobre a mesa que teria posto fim à guerra, mas que os ucranianos abandonaram-no devido a uma combinação de pressão dos seus parceiros ocidentais e às próprias suposições arrogantes de Kiev sobre a fraqueza militar russa. Outros rejeitaram totalmente a importância das conversações, alegando que as partes estavam apenas a cumprir as regras e a ganhar tempo para realinhamentos no campo de batalha ou que os projectos de acordo não eram sérios.

Embora essas interpretações contenham núcleos de verdade, elas obscurecem mais do que iluminam. Não havia uma única prova definitiva; esta história desafia explicações simples. Além disso, tais relatos monocausais omitem completamente um facto que, em retrospectiva, parece extraordinário: no meio da agressão sem precedentes de Moscovo, os russos e os ucranianos quase finalizaram um acordo que teria posto fim à guerra e fornecido à Ucrânia garantias de segurança multilaterais, pavimentando o caminho para a sua neutralidade permanente e, mais tarde, para a sua adesão à UE.

Um acordo final revelou-se difícil, no entanto, por uma série de razões. Os parceiros ocidentais de Kiev mostraram-se relutantes em ser atraídos para uma negociação com a Rússia, especialmente uma que lhes teria criado novos compromissos para garantir a segurança da Ucrânia. O ânimo público na Ucrânia endureceu com a descoberta das atrocidades russas em Irpin e Bucha. E com o fracasso do cerco de Kiev pela Rússia, o Presidente Volodymyr Zelensky tornou-se mais confiante de que, com apoio ocidental suficiente, poderia vencer a guerra no campo de batalha. Finalmente, embora a tentativa das partes de resolver disputas de longa data sobre a arquitectura de segurança oferecesse a perspectiva de uma resolução duradoura para a guerra e de uma estabilidade regional duradoura, o seu objectivo era demasiado elevado, demasiado cedo. Tentaram chegar a um acordo abrangente, mesmo quando um cessar-fogo básico se revelou fora de alcance.

Hoje, quando as perspectivas de negociações parecem fracas e as relações entre as partes são quase inexistentes, a história das conversações da Primavera de 2022 pode parecer uma distracção com poucos conhecimentos directamente aplicáveis ​​às circunstâncias actuais. Mas Putin e Zelensky surpreenderam a todos com a sua vontade mútua de considerar concessões de longo alcance para acabar com a guerra. Eles podem muito bem surpreender a todos novamente no futuro.

GARANTIA OU GARANTIA?

O que queriam os russos ao invadir a Ucrânia? Em 24 de fevereiro de 2022, Putin fez um discurso no qual justificou a invasão mencionando o vago objetivo de “desnazificação” do país. A interpretação mais razoável da “desnazificação” foi que Putin tentou derrubar o governo em Kiev, possivelmente matando ou capturando Zelensky no processo.

No entanto, dias após o início da invasão , Moscovo começou a investigar para encontrar motivos para um compromisso. Uma guerra que Putin esperava ser moleza já estava a revelar tudo menos isso, e esta abertura inicial ao diálogo sugere que ele parece já ter abandonado a ideia de uma mudança total de regime. Zelensky, tal como tinha feito antes da guerra, manifestou interesse imediato num encontro pessoal com Putin. Embora se tenha recusado a falar diretamente com Zelensky, Putin nomeou uma equipa de negociação. O presidente bielorrusso, Alexander Lukashenko, desempenhou o papel de mediador.

As conversações começaram em 28 de fevereiro numa das espaçosas residências rurais de Lukashenko, perto da aldeia de Liaskavichy, a cerca de 48 quilómetros da fronteira entre a Bielorrússia e a Ucrânia. A delegação ucraniana foi chefiada por Davyd Arakhamia, o líder parlamentar do partido político de Zelensky, e incluiu o ministro da Defesa, Oleksii Reznikov, o conselheiro presidencial Mykhailo Podolyak e outros altos funcionários. A delegação russa foi liderada por Vladimir Medinsky, um conselheiro sénior do presidente russo que anteriormente serviu como ministro da Cultura. Também incluiu vice-ministros da defesa e das relações exteriores, entre outros.

Na primeira reunião, os russos apresentaram um conjunto de condições duras, exigindo efectivamente a capitulação da Ucrânia. Isso foi um fracasso. Mas à medida que a posição de Moscovo no campo de batalha continuava a deteriorar-se, as suas posições na mesa de negociações tornaram-se menos exigentes. Assim, nos dias 3 e 7 de Março, as partes realizaram uma segunda e terceira rondas de conversações, desta vez em Kamyanyuki, na Bielorrússia, do outro lado da fronteira com a Polónia. A delegação ucraniana apresentou as suas próprias exigências: um cessar-fogo imediato e o estabelecimento de corredores humanitários que permitiriam aos civis sair com segurança da zona de guerra. Foi durante a terceira ronda de negociações que os russos e os ucranianos parecem ter examinado os projetos pela primeira vez. De acordo com Medinsky, estes eram projectos russos, que a delegação de Medinsky trouxe de Moscovo e que provavelmente reflectiam a insistência de Moscovo no estatuto neutro da Ucrânia.

Neste ponto, as reuniões presenciais foram interrompidas durante quase três semanas, embora as delegações continuassem a reunir-se via Zoom. Nessas trocas de ideias, os ucranianos começaram a concentrar-se na questão que se tornaria central na sua visão do fim do jogo para a guerra: garantias de segurança que obrigariam outros Estados a sair em defesa da Ucrânia se a Rússia atacasse novamente no futuro. Não está totalmente claro quando Kiev levantou esta questão pela primeira vez em conversações com os russos ou com os países ocidentais. Mas em 10 de março, o ministro dos Negócios Estrangeiros ucraniano, Dmytro Kuleba, então em Antalya, na Turquia, para uma reunião com o seu homólogo russo, Sergey Lavrov, falou de uma “solução sistemática e sustentável” para a Ucrânia, acrescentando que os ucranianos estavam “prontos para discutir”. garantias que esperava receber dos Estados membros da NATO e da Rússia.

O que Kuleba parecia ter em mente era uma garantia de segurança multilateral, um acordo através do qual potências concorrentes se comprometeriam com a segurança de um terceiro Estado, geralmente sob a condição de que este permanecerá não alinhado com qualquer um dos fiadores. Tais acordos caíram em desuso após a Guerra Fria . Enquanto alianças como a NATO pretendem manter a defesa colectiva contra um inimigo comum, as garantias de segurança multilaterais destinam-se a evitar conflitos entre os garantes sobre o alinhamento do Estado garantido e, por extensão, a garantir a segurança desse Estado.

A Ucrânia teve uma experiência amarga com uma versão menos rígida deste tipo de acordo: uma garantia de segurança multilateral, em oposição a uma garantia. Em 1994, assinou o chamado Memorando de Budapeste, aderindo ao Tratado de Não Proliferação Nuclear como um Estado não-nuclear e concordando em desistir do que era então o terceiro maior arsenal do mundo. Em troca, a Rússia, o Reino Unido e os Estados Unidos prometeram que não atacariam a Ucrânia. No entanto, contrariamente a um equívoco generalizado, em caso de agressão contra a Ucrânia, o acordo exigia que os signatários apenas convocassem uma reunião do Conselho de Segurança da ONU, e não que viessem em defesa do país.

A invasão em grande escala da Rússia – e a fria realidade de que a Ucrânia estava a travar uma guerra existencial sozinha – levou Kiev a encontrar uma forma de pôr fim à agressão e garantir que nunca mais acontecesse. Em 14 de março, no momento em que as duas delegações se reuniam via Zoom, Zelensky publicou uma mensagem no seu canal Telegram apelando a “garantias de segurança normais e eficazes” que não seriam “como as de Budapeste”. Numa entrevista com jornalistas ucranianos dois dias depois, o seu conselheiro Podolyak explicou que o que Kiev procurava eram “garantias de segurança absolutas” que exigiriam que “os signatários…. . . não fique de fora no caso de um ataque à Ucrânia, como é o caso agora. Em vez disso, eles [teriam] um papel activo na defesa da Ucrânia num conflito.”

A exigência da Ucrânia de não ser novamente abandonada à própria sorte é perfeitamente compreensível. Kiev queria (e ainda quer) ter um mecanismo mais confiável do que a boa vontade da Rússia para a sua segurança futura. Mas conseguir uma garantia seria difícil. Naftali Bennett era o primeiro-ministro israelense na época em que as negociações aconteciam e mediava ativamente entre os dois lados. Numa entrevista ao jornalista Hanoch Daum publicada online em Fevereiro de 2023, ele lembrou que tentou dissuadir Zelensky de ficar preso na questão das garantias de segurança. “Há uma piada sobre um cara tentando vender a Ponte do Brooklyn para um transeunte”, explicou Bennett. “Eu disse: ‘A América vai lhe dar garantias? Comprometer-se-á que dentro de vários anos, se a Rússia violar alguma coisa, enviará soldados? Depois de deixar o Afeganistão e tudo mais? Eu disse: ‘Volodymyr, isso não vai acontecer’”.

Para ser mais preciso: se os Estados Unidos e os seus aliados não estavam dispostos a fornecer à Ucrânia tais garantias (por exemplo, sob a forma de adesão à NATO) antes da guerra, por que o fariam depois de a Rússia ter demonstrado tão claramente a sua vontade de atacar a Ucrânia? Os negociadores ucranianos desenvolveram uma resposta a esta questão, mas no final, ela não convenceu os seus colegas ocidentais avessos ao risco. A posição de Kiev era que, tal como o conceito emergente de garantias implicava, a Rússia também seria um fiador, o que significaria que Moscovo concordava essencialmente que os outros fiadores seriam obrigados a intervir se atacasse novamente. Por outras palavras, se Moscovo aceitasse que qualquer agressão futura contra a Ucrânia significaria uma guerra entre a Rússia e os Estados Unidos, não estaria mais inclinado a atacar novamente a Ucrânia do que estaria a atacar um aliado da NATO.

UM AVANÇO

Ao longo de março, os combates intensos continuaram em todas as frentes. Os russos tentaram tomar Chernihiv, Kharkiv e Sumy, mas falharam espetacularmente, embora as três cidades tenham sofrido pesados ​​danos. Em meados de Março, o avanço do exército russo em direcção a Kiev tinha estagnado e estava a sofrer pesadas baixas. As duas delegações mantiveram as negociações por videoconferência, mas voltaram a se reunir pessoalmente no dia 29 de março, desta vez em Istambul, na Turquia.

Lá, eles pareciam ter alcançado um avanço. Após a reunião, as partes anunciaram que concordaram com um comunicado conjunto. Os termos foram amplamente descritos durante as declarações à imprensa dos dois lados em Istambul. Mas obtivemos uma cópia do texto integral do projecto de comunicado, intitulado “Principais Disposições do Tratado sobre as Garantias de Segurança da Ucrânia”. De acordo com os participantes entrevistados, os ucranianos tinham redigido em grande parte o comunicado e os russos aceitaram provisoriamente a ideia de utilizá-lo como enquadramento para um tratado.

O tratado previsto no comunicado proclamaria a Ucrânia como um Estado permanentemente neutro e não nuclear. A Ucrânia renunciaria a qualquer intenção de aderir a alianças militares ou permitir bases militares ou tropas estrangeiras no seu território. O comunicado listou como possíveis fiadores os membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU (incluindo a Rússia), juntamente com o Canadá, Alemanha, Israel, Itália, Polónia e Turquia.

O comunicado também afirmava que se a Ucrânia fosse atacada e solicitasse assistência, todos os estados garantidores  seriam obrigados, após consultas com a Ucrânia e entre si, a prestar assistência à Ucrânia para restaurar a sua segurança. Notavelmente, estas obrigações foram definidas com muito maior precisão do que o Artigo 5 da NATO: impor uma zona de exclusão aérea, fornecer armas ou intervir directamente com a própria força militar do Estado garante.

Embora a Ucrânia fosse permanentemente neutra ao abrigo do quadro proposto, o caminho de Kiev para a adesão à UE ficaria em aberto e os estados garantidores (incluindo a Rússia) “confirmariam explicitamente a sua intenção de facilitar a adesão da Ucrânia à União Europeia”. Isto foi nada menos que extraordinário: em 2013, Putin exerceu intensa pressão sobre o Presidente ucraniano, Viktor Yanukovych, para que desistisse de um mero acordo de associação com a UE. Agora, a Rússia estava a concordar em “facilitar” a plena adesão da Ucrânia à UE.

Embora o interesse da Ucrânia em obter estas garantias de segurança seja claro, não é óbvio por que a Rússia concordaria com isso. Poucas semanas antes, Putin tinha tentado tomar a capital da Ucrânia, derrubar o seu governo e impor um regime fantoche. Parece absurdo que de repente ele tenha decidido aceitar que a Ucrânia – que agora era mais hostil à Rússia do que nunca, graças às próprias acções de Putin – se tornasse membro da UE e tivesse a sua independência e segurança garantidas pelos Estados Unidos (entre outros). E, no entanto, o comunicado sugere que era precisamente isso que Putin estava disposto a aceitar.

Só podemos conjecturar o porquê. A blitzkrieg de Putin falhou; isso ficou claro no início de março. Talvez ele estivesse agora disposto a reduzir as suas perdas se conseguisse a sua exigência mais antiga: que a Ucrânia renunciasse às suas aspirações da NATO e nunca acolhesse forças da NATO no seu território. Se não pudesse controlar o país inteiro, pelo menos poderia garantir os seus interesses de segurança mais básicos, estancar a hemorragia da economia da Rússia e restaurar a reputação internacional do país.

O comunicado também inclui outra disposição que é surpreendente, em retrospectiva: apela a que ambas as partes procurem resolver pacificamente a sua disputa sobre a Crimeia durante os próximos dez a 15 anos. Desde que a Rússia anexou a península em 2014, Moscovo nunca concordou em discutir o seu estatuto, alegando que se tratava de uma região da Rússia não diferente de qualquer outra. Ao oferecer-se para negociar o seu estatuto, o Kremlin admitiu tacitamente que não era o caso.

LUTAR E FALAR

Nas observações que fez em 29 de Março, imediatamente após a conclusão das conversações, Medinsky, o chefe da delegação russa, parecia decididamente optimista, explicando que as discussões do tratado sobre a neutralidade da Ucrânia estavam a entrar na fase prática e que – permitindo que todos as complexidades apresentadas pelo facto de o tratado ter muitos fiadores potenciais – era possível que Putin e Zelensky o assinassem numa cimeira num futuro próximo.

No dia seguinte, ele disse aos repórteres: “Ontem, o lado ucraniano, pela primeira vez, declarou por escrito a sua disponibilidade para cumprir uma série de condições muito importantes para a construção de futuras relações normais e de boa vizinhança com a Rússia”. Ele continuou: “Eles nos entregaram os princípios de um possível acordo futuro, fixados por escrito”.

Entretanto, a Rússia tinha abandonado os seus esforços para tomar Kiev e estava a retirar as suas forças de toda a frente norte. Alexander Fomin, vice-ministro da Defesa da Rússia, anunciou a decisão em Istambul, em 29 de março, chamando-a de um esforço “para construir confiança mútua”. Na verdade, a retirada foi uma retirada forçada. Os russos tinham sobrestimado as suas capacidades e subestimado a resistência ucraniana e estavam agora a apresentar o seu fracasso como uma graciosa medida diplomática para facilitar as negociações de paz.

A retirada teve consequências de longo alcance. Reforçou a determinação de Zelensky, eliminando uma ameaça imediata ao seu governo, e demonstrou que a alardeada máquina militar de Putin poderia ser rechaçada, se não derrotada, no campo de batalha. Também permitiu assistência militar ocidental em grande escala à Ucrânia, ao libertar as linhas de comunicação que conduzem a Kiev. Finalmente, a retirada preparou o terreno para a terrível descoberta de atrocidades que as forças russas cometeram nos subúrbios de Bucha e Irpin, em Kiev, onde violaram, mutilaram e assassinaram civis.

As reportagens de Bucha começaram a ganhar as manchetes no início de abril. No dia 4 de abril, Zelensky visitou a cidade. No dia seguinte, falou ao Conselho de Segurança da ONU através de vídeo e acusou a Rússia de perpetrar crimes de guerra em Bucha, comparando as forças russas ao grupo terrorista Estado Islâmico (também conhecido como ISIS). Zelensky apelou ao Conselho de Segurança da ONU para expulsar a Rússia, um membro permanente.

Notavelmente, porém, os dois lados continuaram a trabalhar sem parar num tratado que Putin e Zelensky deveriam assinar durante uma cimeira a realizar num futuro não muito distante.

Os lados trocavam activamente projectos entre si e, ao que parece, começavam a partilhá-los com outros partidos. (Em sua entrevista de fevereiro de 2023, Bennett relatou ter visto 17 ou 18 rascunhos de trabalho do acordo; Lukashenko também relatou ter visto pelo menos um.) Examinamos de perto dois desses rascunhos, um datado de 12 de abril e outro datado de 15 de abril, que participantes nas conversações nos disseram que foi a última trocada entre as partes. São globalmente semelhantes, mas contêm diferenças importantes – e ambos mostram que o comunicado não resolveu algumas questões fundamentais.

Em primeiro lugar, enquanto o comunicado e o projecto de 12 de Abril deixavam claro que os Estados garantidores decidiriam de forma independente se viriam em auxílio de Kiev no caso de um ataque à Ucrânia, no projecto de 15 de Abril, os russos tentaram subverter este artigo crucial, insistindo que tal acção ocorreria apenas “com base numa decisão acordada por todos os estados garantes” – dando ao provável invasor, a Rússia, um veto. De acordo com uma anotação no texto, os ucranianos rejeitaram essa alteração, insistindo na fórmula original, segundo a qual todos os fiadores tinham a obrigação individual de agir e não teriam de chegar a um consenso antes de o fazer.

Em segundo lugar, os projectos contêm vários artigos que foram acrescentados ao tratado por insistência da Rússia, mas que não faziam parte do comunicado e estavam relacionados com assuntos que a Ucrânia se recusou a discutir. Estas exigem que a Ucrânia proíba “o fascismo, o nazismo, o neonazismo e o nacionalismo agressivo” – e, para esse fim, revogue seis leis ucranianas (total ou parcialmente) que tratavam, de forma ampla, de aspectos controversos da história da era soviética, em particular, o papel dos nacionalistas ucranianos durante a Segunda Guerra Mundial.

É fácil perceber porque é que a Ucrânia resistiria a deixar a Rússia determinar as suas políticas em matéria de memória histórica, particularmente no contexto de um tratado sobre garantias de segurança. E os russos sabiam que estas disposições tornariam mais difícil para os ucranianos aceitarem o resto do tratado. Podem, portanto, ser vistos como pílulas venenosas.

É também possível, no entanto, que as disposições se destinassem a permitir que Putin salvasse sua cara. Por exemplo, ao forçar a Ucrânia a revogar os estatutos que condenavam o passado soviético e a classificar os nacionalistas ucranianos que lutaram contra o Exército Vermelho durante a Segunda Guerra Mundial como combatentes pela liberdade, o Kremlin poderia argumentar que tinha alcançado o seu objectivo declarado de “desnazificação”, embora o significado original dessa frase pode muito bem ter sido a substituição do governo de Zelensky.

No final, ainda não está claro se estas disposições teriam quebrado o acordo. O principal negociador ucraniano, Arakhamia, mais tarde minimizou a sua importância. Como afirmou numa entrevista em Novembro de 2023 a um programa noticioso da televisão ucraniana, a Rússia “esperava até ao último momento que nos [pudessem] pressionar para assinar tal acordo, que [adotássemos] a neutralidade. Esta foi a coisa mais importante para eles. Eles estavam prontos para terminar a guerra se nós, tal como a Finlândia [durante a Guerra Fria], adotássemos a neutralidade e nos comprometêssemos a não aderir à NATO.”

O tamanho e a estrutura das forças armadas ucranianas também foram objeto de intensa negociação. Em 15 de abril, os dois lados permaneciam bastante distantes sobre o assunto. Os ucranianos queriam um exército em tempos de paz de 250 mil pessoas; os russos insistiram num máximo de 85.000, consideravelmente menor do que o exército permanente que a Ucrânia tinha antes da invasão em 2022. Os ucranianos queriam 800 tanques; os russos permitiriam apenas 342. A diferença entre o alcance dos mísseis era ainda maior: 280 quilómetros, ou cerca de 174 milhas, (a posição ucraniana), e apenas 40 quilómetros, ou cerca de 25 milhas, (a posição russa).

As conversações contornaram deliberadamente a questão das fronteiras e do território. Evidentemente, a ideia era que Putin e Zelensky decidissem sobre essas questões na cimeira planeada. É fácil imaginar que Putin teria insistido em manter todo o território que as suas forças já tinham ocupado. A questão é se Zelensky poderia ter sido convencido a concordar com esta apropriação de terras.

Apesar destas divergências substanciais, o projecto de 15 de Abril sugere que o tratado seria assinado dentro de duas semanas. É verdade que essa data pode ter mudado, mas mostra que as duas equipes planejaram agir rapidamente. “Em meados de abril de 2022, estávamos muito perto de finalizar a guerra com um acordo de paz”, contou um dos negociadores ucranianos, Oleksandr Chalyi, numa aparição pública em dezembro de 2023. “[Uma] semana depois de Putin ter iniciado a sua agressão, ele concluiu que cometeu um grande erro e tentou fazer todo o possível para concluir um acordo com a Ucrânia.”

O QUE ACONTECEU?

Então, por que as negociações foram interrompidas? Putin afirmou que as potências ocidentais intervieram e impulsionaram o acordo porque estavam mais interessadas em enfraquecer a Rússia do que em acabar com a guerra. Ele alegou que Boris Johnson, que era então o primeiro-ministro britânico, tinha transmitido a mensagem aos ucranianos, em nome do “mundo anglo-saxónico”, de que deviam “combater a Rússia até que a vitória fosse alcançada e a Rússia sofresse uma derrota estratégica. ”

A resposta ocidental a estas negociações, embora muito distante da caricatura de Putin, foi certamente morna. Washington e os seus aliados estavam profundamente cépticos quanto às perspectivas da via diplomática emergente de Istambul; afinal, o comunicado evitou a questão do território e das fronteiras, e as partes permaneceram distantes noutras questões cruciais. Não lhes parecia uma negociação que iria dar certo.

Além disso, um antigo funcionário dos EUA que trabalhava na política para a Ucrânia na altura disse-nos que os ucranianos só consultaram Washington depois da emissão do comunicado, embora o tratado que descrevia tivesse criado novos compromissos jurídicos para os Estados Unidos – incluindo a obrigação de entrar em guerra com a Rússia se esta invadisse novamente a Ucrânia. Essa estipulação por si só já teria tornado o tratado um fracasso para Washington. Assim, em vez de abraçar o comunicado de Istambul e o subsequente processo diplomático, o Ocidente intensificou a ajuda militar a Kiev e aumentou a pressão sobre a Rússia, inclusive através de um regime de sanções cada vez mais rigoroso.

O Reino Unido assumiu a liderança. Já em 30 de Março, Johnson parecia pouco inclinado para a diplomacia, afirmando que, em vez disso, “deveríamos continuar a intensificar as sanções com um programa contínuo até que cada uma das tropas [de Putin] esteja fora da Ucrânia”. Em 9 de abril, Johnson apareceu em Kiev – o primeiro líder estrangeiro a visitar após a retirada russa da capital. Ele teria dito a Zelensky que achava que “qualquer acordo com Putin seria bastante sórdido”. Qualquer acordo, ele se lembra de ter dito, “seria uma vitória para ele: se você lhe der alguma coisa, ele simplesmente guardará, depositará e então se preparará para seu próximo ataque”. Na entrevista de 2023, Arakhamia irritou algumas pessoas ao parecer responsabilizar Johnson pelo resultado. “Quando regressámos de Istambul”, disse ele, “Boris Johnson veio a Kiev e disse que não assinaríamos nada com [os russos] – e que íamos continuar a lutar”.

Desde então, Putin tem utilizado repetidamente as observações de Arakhamia para culpar o Ocidente pelo colapso das conversações e demonstrar a subordinação da Ucrânia aos seus apoiantes. Apesar da abordagem manipuladora de Putin, Arakhamia apontava para um problema real: o comunicado descrevia um quadro multilateral que exigiria a vontade ocidental de se envolver diplomaticamente com a Rússia e de considerar uma garantia de segurança genuína para a Ucrânia. Nenhum dos dois era uma prioridade para os Estados Unidos e seus aliados na época.

Nas suas observações públicas, os americanos nunca foram tão desdenhosos da diplomacia como Johnson. Mas não pareciam considerá-lo central na sua resposta à invasão da Rússia. O secretário de Estado Antony Blinken e o secretário de Defesa Lloyd Austin visitaram Kiev duas semanas depois de Johnson, principalmente para coordenar maior apoio militar. Como Blinken afirmou posteriormente numa conferência de imprensa: “A estratégia que implementámos – apoio massivo à Ucrânia, pressão massiva contra a Rússia, solidariedade com mais de 30 países envolvidos nestes esforços – está a ter resultados reais”.

Ainda assim, a alegação de que o Ocidente forçou a Ucrânia a desistir das negociações com a Rússia é infundada. Isso sugere que Kiev não teve voz no assunto. É verdade que as ofertas de apoio do Ocidente devem ter reforçado a determinação de Zelensky, e a falta de entusiasmo ocidental parece ter diminuído o seu interesse pela diplomacia. Em última análise, porém, nas suas discussões com os líderes ocidentais, Zelensky não priorizou a busca da diplomacia com a Rússia para acabar com a guerra. Nem os Estados Unidos nem os seus aliados perceberam uma forte exigência dele para que se envolvessem na via diplomática. Na altura, dada a manifestação de simpatia pública no Ocidente, tal impulso poderia muito bem ter afectado a política ocidental.

Zelensky também ficou inquestionavelmente indignado com as atrocidades russas em Bucha e Irpin, e provavelmente compreendeu que aquilo a que começou a referir-se como o “genocídio” da Rússia na Ucrânia tornaria a diplomacia com Moscovo ainda mais politicamente tensa. Ainda assim, o trabalho nos bastidores sobre o projecto de tratado continuou e até intensificou-se nos dias e semanas após a descoberta dos crimes de guerra da Rússia, sugerindo que as atrocidades em Bucha e Irpin foram um factor secundário na tomada de decisões de Kiev.

A recém-adquirida confiança dos ucranianos de que poderiam vencer a guerra também desempenhou claramente um papel. A retirada russa de Kiev e de outras grandes cidades do Nordeste e a perspectiva de mais armas do Ocidente (com as estradas para Kiev agora sob controlo ucraniano) alteraram o equilíbrio militar. O optimismo sobre possíveis ganhos no campo de batalha reduz frequentemente o interesse do beligerante em fazer compromissos na mesa de negociações.

Na verdade, no final de Abril, a Ucrânia tinha endurecido a sua posição, exigindo a retirada russa do Donbass como pré-condição para qualquer tratado. Como afirmou Oleksii Danilov, presidente do Conselho Nacional de Segurança e Defesa da Ucrânia, a 2 de Maio: “Um tratado com a Rússia é impossível – apenas a capitulação pode ser aceite”.

E há ainda o lado russo da história, que é difícil de avaliar. Toda a negociação foi uma farsa bem orquestrada ou Moscovo estava seriamente interessado num acordo? Será que Putin ficou com medo quando percebeu que o Ocidente não assinaria os acordos ou que a posição ucraniana tinha endurecido?

Mesmo que a Rússia e a Ucrânia tivessem ultrapassado os seus desacordos, o quadro que negociaram em Istambul teria exigido a adesão dos Estados Unidos e dos seus aliados. E essas potências ocidentais teriam de assumir um risco político ao envolverem-se em negociações com a Rússia e a Ucrânia e colocar a sua credibilidade em risco ao garantir a segurança da Ucrânia. Naquele momento, e nos dois anos seguintes, a vontade de empreender uma diplomacia de alto risco ou de se comprometer verdadeiramente em defender a Ucrânia no futuro tem estado notavelmente ausente em Washington e nas capitais europeias.

Uma última razão pela qual as negociações fracassaram é que os negociadores colocaram a carroça na frente dos bois para acabar com a guerra. Os dois lados ignoraram questões essenciais de gestão e mitigação de conflitos (criação de corredores humanitários, cessar-fogo, retirada de tropas) e, em vez disso, tentaram elaborar algo como um tratado de paz de longo prazo que resolveria disputas de segurança que tinham sido a fonte de tensões geopolíticas durante décadas. Foi um esforço admiravelmente ambicioso – mas revelou-se demasiado ambicioso.

Para ser justo, a Rússia, a Ucrânia e o Ocidente tentaram fazer o contrário – e também falharam miseravelmente. Os acordos de Minsk assinados em 2014 e 2015, após a anexação da Crimeia pela Rússia e a invasão do Donbass, abrangeram minúcias como a data e hora da cessação das hostilidades e qual o sistema de armas que deveria ser retirado e a que distância. As principais preocupações de segurança de ambos os lados foram abordadas indirectamente, se é que o foram.

Esta história sugere que as conversações futuras deverão avançar em vias paralelas, com os aspectos práticos do fim da guerra a serem abordados numa via, enquanto as questões mais amplas são abordadas noutra.

TENHA ISSO EM MENTE

Em 11 de abril de 2024, Lukashenko, o primeiro intermediário das conversações de paz russo-ucranianas, apelou ao regresso ao projeto de tratado a partir da primavera de 2022. “É uma posição razoável”, disse ele numa conversa com Putin no Kremlin. “Era uma posição aceitável também para a Ucrânia. Eles concordaram com esta posição.”

Putin entrou na conversa. “Eles concordaram, é claro”, disse ele.

Na realidade, porém, os russos e os ucranianos nunca chegaram a um texto de compromisso final. Mas foram mais longe nessa direcção do que se entendia anteriormente, alcançando um quadro abrangente para um possível acordo.

Após os últimos dois anos de carnificina, tudo isto pode ser muita água debaixo da ponte. Mas é um lembrete de que Putin e Zelensky estavam dispostos a considerar compromissos extraordinários para acabar com a guerra. Portanto, se e quando Kiev e Moscovo regressarem à mesa de negociações, irão encontrá-la repleta de ideias que poderão ainda ser úteis na construção de uma paz duradoura

FONTE: Foreign Affairs