Por que Lula reivindica a reforma do Conselho de Segurança da ONU?

Por Vitelio Brustolin*

1. Sobre o Conselho: Na prática, como funciona o Conselho de Segurança da ONU? Qual a diferença entre os membros permanentes e não permanentes (ou seja, o que significa ter poder de veto?)

O Conselho de Segurança foi criado para ser o órgão principal da ONU. Isso porque a principal função das Nações Unidas é evitar guerras e isso é bem estabelecido no Preâmbulo da Carta da ONU, onde se ressalta o objetivo de “preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra”, já que aquela geração havia passado por duas vezes por guerras mundiais. Esse objetivo também é expressamente destacado logo no Artigo 1º da Carta da ONU: “Manter a paz e a segurança internacionais.” Aqui cabe ressaltar que houve uma organização internacional que precedeu a ONU, chamada de Liga das Nações (também conhecida como Sociedade das Nações). Ela havia sido criada ao fim da Primeira Guerra Mundial, em 1919, pela Parte I do Tratado de Versalhes.

O principal objetivo da Liga também era evitar guerras, mas ela falhou miseravelmente nessa missão, pois apenas 20 anos depois de ter sido estabelecida, em 1939, começou a Segunda Guerra Mundial. Tendo em vista o fracasso da organização internacional anterior, na Carta das Nações Unidas – que é um tratado internacional resultante da Conferência de São Francisco, em 1945 – procurou-se mesclar duas correntes das Relações Internacionais: o idealismo, representando pela Assembleia Geral, onde cada país membro tem direito a um voto, e o realismo, presente no Conselho de Segurança, onde os cinco principais vencedores da Segunda Guerra Mundial têm direito de veto. Na Assembleia Geral, que tem atualmente 193 países membros, um país como Índia, com seus mais de 1,4 bilhão de habitantes, tem direito a um único voto, assim como as Ilhas Marshall, com seus 70 mil habitantes – o equivalente à população de alguns bairros do Rio de Janeiro ou de São Paulo, por exemplo.

No entanto, as decisões relativas à paz e à segurança internacionais são atribuições do Conselho de Segurança e a Assembleia Geral pode apenas fazer recomendações sobre essas questões. Inicialmente, o Conselho de Segurança tinha onze membros, sendo cinco permanentes (Estados Unidos, Reino Unido, França, China e União Soviética, que acabaria sendo sucedida pela Rússia) e seis eleitos pela Assembleia Geral, para um prazo de dois anos e sem faculdade de reeleição para o período imediato. Contudo, em 1963 foi feita uma pequena reforma e o Conselho de Segurança passou a ter dez membros não permanentes, além dos mesmos cinco permanentes. O direito de veto permite que um único país com assento permanente possa se opor a todos os 14 demais e barrar resoluções.

2. Você pode explicar melhor a pergunta sobre que o Brasil “ganha” em ter uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU? Esse deveria ser o foco da política externa de Lula?

Na prática o Brasil ganharia poder de veto e maior capacidade de negociação diplomática. Teria um outro papel na diplomacia mundial. Na Conferência de Dumbarton Oaks, em 1944, onde se discutiu a criação da ONU, o então presidente dos Estados Unidos, Franklin Roosevelt, apresentou a ideia que ele chamou de “tutela dos poderosos”, que ficaria a cargo de quatro “estados policiais”: Estados Unidos, Reino Unido, União Soviética e China, sendo depois acrescentada a França. O Brasil não estava presente em Dumbarton Oaks, mas foi o único país a ser cogitado para ocupar uma sexta cadeira permanente no Conselho. O Brasil lutou ao lado dos Aliados na Segunda Guerra e teve um importante papel contra as tropas nazistas na Itália.

Uma reforma que ampliasse o Conselho de Segurança, neste momento, no entanto, não poderia incluir apenas o Brasil, pois há outros países que desejam assentos permanentes. Para citar apenas alguns, em 2021 foi publicado um comunicado conjunto dos chanceleres do Brasil, Alemanha, Índia e Japão, durante a 76ª sessão da Assembleia Geral da ONU, defendendo a urgência da reforma do Conselho de Segurança. É claro que o mundo mudou bastante desde 1945 e muitos países almejam mais poder nas organizações internacionais. Dito disso, a simples ampliação do Conselho de Segurança não resolveria o impasse atual. O que ocorre é que os membros permanentes do Conselho têm descumprido sucessivamente a Carta da ONU desde a década de 1950.

Isso porque deve se abster de votar o membro do Conselho de Segurança que for parte numa controvérsia prevista no Capítulo VI da Carta ONU: “controvérsia que possa vir a constituir uma ameaça à paz e à segurança internacionais”. Isso está claramente previsto no Artigo 27, parágrafo 3º da Carta. Para contextualizar com a situação da guerra na Ucrânia: no dia 25 de fevereiro de 2022, um dia após a Rússia invadir a Ucrânia, o Conselho de Segurança se reuniu. Dos 15 membros, 11 votaram a favor de uma resolução obrigando a Rússia a se retirar, 3 se abstiveram e só a Rússia votou contra a resolução. O Brasil votou contra a Rússia, enquanto a China, a Índia e os Emirados Árabes Unidos se abstiveram.

O primeiro problema é que a Rússia não poderia ter votado. Ela descumpriu expressamente a Carta da ONU. O segundo problema é que países como Estados Unidos e Reino Unido perderam a legitimidade para condenar esse tipo de descumprimento do Direito Internacional, pois eles também não obtiveram a autorização do Conselho de Segurança para promoverem a invasão ao Iraque em 2003, e guerras de agressão são proibidas pela Carta da ONU, só sendo possíveis com a aprovação do Conselho. Ou seja, na prática, ampliar o Conselho de Segurança não resolveria situações como a guerra na Ucrânia, mas cumprir a Carta da ONU ajudaria muito. Em 16 março de 2022 a Corte Internacional de Justiça, que é o tribunal da ONU, determinou que a Rússia suspendesse as operações militares na Ucrânia e se retirasse incondicionalmente.

Na sentença, a Corte deixou claro que não havia qualquer prova de que a Ucrânia havia planejado ou cometido ataques que podem ser considerados crimes contra a humanidade no Donbas ou em qualquer área, contrariando a narrativa russa, que alegava “que houve genocídio nas regiões de Donetsk e Luhansk, no leste da Ucrânia”. A Rússia descumpriu a sentença. Aqui cabe ressaltar que o Estatuto da Corte Internacional de Justiça é anexo à Carta da ONU e que todos os 193 países que fazem parte das Nações Unidas estão sujeitos à sua jurisdição, pois assim se submetem ao ingressar na ONU. Alguns países, no entanto, já declararam publicamente que não reconhecem a jurisdição da Corte. É o caso dos Estados Unidos, por exemplo. E aqui mais uma vez temos uma contradição e um descumprimento da Carta da ONU e do Direito Internacional.

3. Como você avalia a atuação do Brasil na presidência rotativa do Conselho de Segurança para o biênio 2022-2023?

A presidência é rotativa entre os 15 membros e dura apenas um mês. O Brasil desempenhou esse papel pela última vez em julho de 2022. Durante a presidência do Brasil, o Conselho examinou uma série de situações de segurança: Ucrânia, Síria, África Ocidental e região do Sahel, Colômbia, Líbano, Sudão, Oriente Médio, Haiti, Iêmen, Chipre, Líbia e Ásia Central. Como podemos observar, embora a ONU e o Direito Internacional tenham como principal missão a paz internacional, as guerras continuam acontecendo – e são abundantes.

Quando falo sobre isso com os meus alunos, sempre surge um questionamento realista: o que, de fato, evita uma nova guerra mundial é a ONU ou seria o medo da Destruição Mútua Assegurada (MAD) pelo uso de armas nucleares? Em vários momentos, durante a Guerra Fria, houve guerras localizadas, mas nunca uma guerra aberta entre Estados Unidos e União Soviética, sendo o momento de maior tensão, a crise dos Mísseis em Cuba em 1962.

Essa é uma das questões paradoxais das Relações Internacionais: as mesmas armas que podem destruir o planeta são usadas como instrumento de dissuasão. Isso porque ninguém pode vencer uma guerra nuclear: antes mesmo que os mísseis toquem o solo do oponente, um contra-ataque seria lançado pela tríade nuclear: silos terrestres, aviões e submarinos nucleares. Seria, de fato, uma destruição mútua.

A Ucrânia entregou à Rússia as suas armas nucleares em 1994, por meio do Memorando de Budapeste, um acordo garantido por três potências nucleares: Rússia, Estados Unidos e Reino Unido. China e França mais tarde também aderiram; ou seja, todos os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU. Esses países se comprometeram a defender a Ucrânia – dentre eles, inclusive a Rússia, que agora a ataca, e a China que se abstém de condenar a agressão russa. Pode parecer paradoxal, mas se ainda tivesse armas nucleares, a Ucrânia também ainda teria a Crimeia e não estaria sendo invadida. Quando meus alunos me perguntam por que mantemos a ONU, apesar de tudo isso, respondo a que é uma organização imperfeita e que existe praticamente uma unanimidade de que ela precisa de reformas, mas é melhor termos a ONU do que não termos nada.

4. As declarações polêmicas passadas de Lula sobre a guerra na Ucrânia podem interferir no engajamento do Brasil por uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU?

Na declaração conjunta entre Estados Unidos e Brasil, resultante da visita de Lula a Biden, em fevereiro, foi mencionada a reforma da ONU, mas sem o endosso a uma candidatura brasileira. Por sua vez, a Rússia reiterou ao apoio à candidatura do Brasil como membro permanente, durante a visita do chanceler Sergei Lavrov, em abril. A Rússia precisa de aliados e conhece o histórico da diplomacia brasileira com essa questão. No comunicado conjunto publicado ao final da visita de Lula a Xi Jinping, em abril, a China evitou comprometer-se quanto à candidatura brasileira ao Conselho de Segurança da ONU.

Além disso, a despeito da retórica da reforma da governança global, o comunicado defende o fortalecimento da ONU e da Organização Mundial do Comércio (OMC). Aqui cabe mencionar que, aparentemente, Lula vem tentando calibrar as suas declarações. Ele mesmo admitiu que vem aprendendo sobre a guerra na Ucrânia. Além disso, o assessor da Presidência, Celso Amorim, que já foi Ministro das Relações Exteriores, será enviado a Kiev, para conversar pessoalmente com Zelensky, após já ter conversado com Putin em uma viagem discreta. Também é importante mencionar alguns fatos: quando o governo Lula buscou intermediar, juntamente com a Turquia, um acordo nuclear com o Irã, em 2010, o foco era em uma maior projeção diplomática, almejando, justamente, um assento no Conselho de Segurança.

O Brasil não tem armas nucleares e aderiu formalmente ao Tratado de Não Proliferação, que, no caso brasileiro, tem status constitucional. Logo, o País tenta se destacar diplomaticamente por sua tradição pacífica. Um exemplo disso é ter participado de mais de 50 missões de paz sob a égide da ONU, com destaque para as missões no Haiti e no Líbano: a intenção declarada é aumentar a projeção brasileira no cenário mundial, de forma pacífica.

5. A diplomacia brasileira tem condições de intermediar esse conflito?

Historicamente, a diplomacia brasileira tem boa reputação no exterior. A questão é que há um impasse na guerra neste momento: a Ucrânia não irá ceder território sem uma garantia de segurança, pois claramente o Memorando de Budapeste de 1994 não funcionou, nem na invasão à Crimeia em 2014 e nem na invasão de 2022. Logo, a garantia de segurança necessária seria a adesão à Otan. Por sua vez, isso é exatamente o que a Rússia não aceita. Carl von Clausewitz ensina que a guerra é “uma continuação da política por outros meios”. Quando não se consegue o que se quer pela via diplomática, os Estados podem tentar obtê-lo pelo uso da força. A guerra tem, portanto, um objetivo político: a alteração ou manutenção de um determinado status quo; ou seja: a obtenção de “uma paz mais favorável”.

Um dos objetivos políticos declarados de Putin com a guerra na Ucrânia era “restringir a expansão da Otan”. O ingresso da Finlândia na Otan, após ter sido neutra por 77 anos, tem o efeito contrário. A Finlândia compartilha 1.340 quilômetros de fronteira seca com a Rússia e mais de 80% de sua população apoiou o ingresso na Otan, justamente por conta da agressão russa contra a Ucrânia. Nas guerras de Inverno e da Continuação, entre 1939 e 1945, a Finlândia perdeu 11% de seu território para a União Soviética de Stalin, no entanto, saiu dessas guerras soberana. Passou 77 anos se armando e hoje tem um dos mais bem equipados exércitos da Europa. Entrou para a União Europeia junto com a Suécia em 1995 e agora entra para a Otan.

Mesmo que Putin obtenha alguma vitória militar na guerra contra a Ucrânia, neste momento sofre uma derrota. A guerra é uma continuação da política, conforme ensina Clausewitz, e essa derrota política é, portanto, uma de suas derrotas nesta guerra. Se a Suécia também completar o seu ingresso na Otan, a derrota será ainda maior e envolverá o controle dos estreitos do Mar Báltico. Politicamente a Rússia está perdendo a guerra, não para a Ucrânia, mas para a Otan. Economicamente a guerra de Putin é questionável e cada vez mais cara. Clausewitz também escreveu sobre a natureza da guerra: “um ato de força para submeter o oponente à nossa vontade.” Se Putin tivesse tomado rapidamente Kiev e derrubado Zelensky, teria obtido o que pretendia: a soberania da Ucrânia.

Neste momento, no entanto, a Ucrânia tem aversão à Rússia e mesmo que ainda não tenha oficializado, está totalmente alinhada com a Otan e a União Europeia. Militarmente a Rússia é muito menor agora do que era há 14 meses. Por mais rico que o Donbas seja, o preço cobrado em vidas, sanções, isolamento, arrestos de reservas internacionais e realinhamento comercial é imenso. Ocupar uma faixa de território de 50 a 100 km de profundidade, que mesmo que consiga manter após as contraofensivas, sofrerá atentados terroristas e levará a décadas de retaliação terá valido a pena? Na “grand strategy”, a grande estratégia, Putin errou com essa guerra e, neste momento, transforma o empate que Stalin teve em 1945 contra a Finlândia em uma derrota para a Rússia. A diplomacia brasileira deve estar a par dessa situação. Resolvê-la, no entanto, irá depender de desdobramentos no campo de batalha.

6. Lula está certo em dizer que o Conselho está “paralisado”? Como destravar o Conselho?

O Conselho de Segurança está paralisado e essa não é a primeira vez. O uso abusivo e, por vezes, ilegal do direito de veto, especialmente durante a Guerra Fria, travou o Conselho durante muito anos, enfraquecendo-o. A Assembleia Geral passou então a opinar nos assuntos em que o Conselho de Segurança não conseguia chegar a uma solução, mas isso nunca teve qualquer poder direto sobre as decisões do Conselho. Lula sugere criar um “clube para a paz”, ou uma espécie de “G20 para a paz”.

Ele tenta conectar a experiência do Grupo dos 20, estabelecido em 1999, congregando os ministros da economia e diretores dos bancos centrais das 19 maiores economias do mundo mais a União Europeia. Esse grupo foi chamado às pressas para ajudar a resolver a crise econômica iniciada nos Estados Unidos em 2009. O “clube para a paz” sugerido por Lula seria formado por países neutros. O argumento aqui é o seguinte: embora a ONU seja a organização internacional responsável por manter a paz e embora o Conselho de Segurança tenha exatamente essa atribuição, claramente eles não estão funcionando.

Em uma perspectiva histórica, o perigo que o mundo atravessa neste momento é que a ONU esteja próxima a um nível de ineficiência de sua principal missão comparável ao da Liga das Nações, em 1939. Naquele momento, o advento da Segunda Guerra Mundial culminou na extinção da Liga das Nações. É importante que não seja necessária uma nova guerra mundial para reformularmos as organizações internacionais que deveriam evitá-la.

*Vitelio Brustolin é professor de Relações Internacionais da UFF e pesquisador de Harvard. Website: https://scholar.harvard.edu/brustolin